电子政务的第一个路标——南海电子政务应用示范工程初探

今天是 2008年12月2日星期二

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电子政务的第一个路标——南海电子政务应用示范工程初探电子商务直通车发表时间：2004年10月21日信息来源：电子商务直通车
作者:张临于扬在日渐冷清的IT狩猎场上，电子政务无疑是最诱人的“猎物”，据预测，今年电子政务的投资规模将大幅增长，首次超过整个金融行业。不过，仅仅是憧憬与讨论并不能捕捉猎物，我们需要实实在在的坐标与线索，而这，正是我们走进南海的原因。 “电子政务是2002年中国信息化建设最重要的领域。”“全国信息化看南海，江总书记和朱总理在不到一个月的时间内先后来这里视察。”“中国电子政务的第一步，将从南海迈出。” 以上的信息摘自于不同的媒体报道，但仔细观察就可以发现，它们组成了一条脉络逐渐清晰的链条，指向的终点，就是——广东南海:这里是中国正在制作中的“电子政府”标本，也是电子政务发展道路上的第一个路标，不管从任何角度来看，其示范结果对我国信息化发展都意义非凡。为什么是南海对于各个厂商和地方政府来说，电子政务是一列开往春天的地铁，所有人都想要搭乘。很多人疑惑，为什么南海这个沿海的小城会成为“示范工程”的第一个宠儿？所有被南海信息化光芒吸引来的参观者，在踏上这块土地时，恐怕都会像我们一样感到迷茫，也许对于媒体报道中“数字化城市”的想像，人们更多地会和科幻电影联系起来。眼前的南海，平凡得令我们惊异。和很多南方沿海小城一样，这里多的是绿意盎然的植物和清润的空气，除了偶尔呼啸而过的摩托车，干净的街道甚至会让人觉得有些冷清。过去书中，时人常以“汾江船满客匆匆，若个西来若个东”等诗句描述佛山南海一带的繁华，但它此刻给我们留下的印象却是如此的宁静。随行的同事笑称，也许信息化发达了，南海人都在家里上网工作就行了。虽然这只是一句玩笑，但走在南海的街道上，确实会让很多人产生这样的问题，为什么南海这样一个小城，会成为中国信息化的榜样？不过，随后的一些事情，很快让我们领略到南海培植“信息化标本”的气候与土壤。在下榻的宾馆内，我们意外地发现，每个房间都有宽带的网络接口，宾馆免费提供上网连接所需的网线，这一点比很多大城市的五星饭店还要超前。由于是通过局域网接入，我们在设置时遇到了一些麻烦，电话打到前台后，很快来了一位年轻的女孩。看着她熟练地配置“网关”、“DNS”、“子网掩码”等参数，我以为是这里的网络维护工程师，后来聊天时才知道，她只不过是一名普通的服务员！这位来自广西的女孩告诉我们，她到这里实习才几个月时间，而最先学习和接触的，就是设置网络的基础知识。南海的信息化空气似乎早已弥漫了城市每一个角落，类似的例子不胜枚举，就连我们用餐时，旁边一桌客人在闲聊，飘入耳际的，也是“光纤接口”之类的词句。浓郁的信息氛围，几乎是每一个初到南海者的感受。在随后的采访中，中国电子政务应用示范工程总体组的成员李大为博士也说，南海是他接触过的城市中，对信息化“最有感觉的地方”。这位在IT行业有着多年经验，以前曾经担任过公司CEO的年轻博士，对南海信息化建设发展之快，也颇为感慨。据说，去年朱钅容基总理来广东省视察，南海本不在计划行程的范围之内，正是因为南海信息化日渐响亮的声名，吸引了总理的注意。可以说，从应用的广度上来看，南海目前的信息化水平在世界上也处于领先地位，“行业电子网站”、“农村政务公开系统”等曾被多家媒体宣传，并成为国际信息化会议的范例与素材。不过，应用的范围虽广，但不同的应用之间，要想在目前信息共享的基础上，进行更深层次的互动，还面临不少障碍，其中最核心的问题，就是要建立一个统一的安全平台，只有成功地跨越了这道藩篱，完整意义上的“电子政务”才有可能实现。基于这个目的，以统一安全平台为基础的“南海电子政务应用示范工程”正式启动。在社会信息化演进的道路上，南海的示范工程是一场从小e到大E的革命，而这正是我们此行报道的重点。信息化清明上河图打破“网络围墙”，是电子政务示范工程的技术关键，这里诞生了我国第一个基于公钥基础设施PKI的统一的安全电子政务平台。关于电子政务应用示范工程最初的鲜明记忆，来自于苟世英总工程师和他给我们展示的“信息化清明上河图”。作为南海示范工程的核心建设者之一，苟世英总工程师全面负责这一项目的技术工作，在南海信息化建设的重要单位——南海市科技信息局，我们见到了他。苟工的手机可以证明工程建设的繁忙:在接受我们采访的过程中，电话的铃声几乎没有间断，以至于半个小时没有听见铃声，苟工就会下意识地看看有没有带手机。为了让我们对电子政务系统有一个大致的了解，苟工给我们展示了平台系统总体结构图，尽管早就听说这张图很大，但当它在地上铺开时，十八米的长度仍让我们感到一震，难怪这张图被人称为信息化的清明上河图。不过，真正吸引我们的，还是图背后更广阔的信息画卷。中国电子政务应用示范工程的定位是构建一个以信息安全为基础、以数据获取、业务支持和资源管理为核心，以管理社会和服务社会为宗旨，面向决策支持、面向公众服务的统一的电子政务平台。该工程通过政务信息化、规范化和程序化来改变政府传统的工作模式，形成以高效、公平、公开、勤政、廉洁为特征的新型政府管理和工作模式，并可为电子商务的开展提供技术平台。苟工用了“网络围墙”这样一个术语来对示范工程做更深入地解释，指出示范工程对电子政务的定位，首次打破了政府机关的“网络围墙”，不但是系统满足内部的业务管理，而且使政府机关的信息网络延伸到社会，延伸到兄弟机关单位，从而实现息资源的共享和协同办公，实现面向社会、管理社会和服务社会的宗旨。 “网络围墙”的打破，首当其冲带来的是安全问题，要解决安全问题，首先，要解决网上身份识别和认证的问题，只有实现网上身份具有法律效率的识别和确认，并使之与现实社会的身份角色一一对应，从而保证网上行为责任的可追溯性，才能使现实社会的道德约束力和法律制裁的威慑力延伸到网络世界中，从而确保网上行为的安全;其次，要解决网上信任问题，网上信任涉及到个人与个人、个人与机构、机构与机构、个人与设备、机构与设备、设备与设备等网上元素的相互信任，只有通过一定的机制建立他们之间的相互信任，才能保证从网络到信息资源的互联互通，才能实现网上的协同办公;第三，要解决授权问题，通过授权，使每个人在网络世界具备与现实世界相对应的角色特征和权限。而三个问题的核心问题是身份识别和认证，正因为这个原因，示范工程在南海建立了三个国家级数字证书认证中心，其目的就是构建一个网络时代信任与授权的基础设施，为政府在服务社会、管理社会提供支撑。解决网上自然人、设备和机构的认证识别问题，构筑电子政务信任服务体系。苟工向我们介绍说，电子政务发展的关键技术问题就是，建立授权与安全认证体系。电子政务本质上有两个面向，即面向公众和安全。然而这两方面是相互矛盾的，因为越是面向更多的公众，就可能越不安全，而为了安全把信息孤立于网外，又失去了联网的意义。因此，电子政务必须建立公开与保密需求的平衡，建立可靠的授权与安全认证体系，才能实现应用业务系统间的横向互动。在认证体系的基础上建立信任与授权服务体系，将认证体系、信任与授权服务体系引入网络管理，从而构建网络信任域，在认证体系、信任与授权体系构建的信息安全基础设施之上和网络信任域环境之中构建电子政务业务平台，在该平台上开发运行公文流转、工商、税务、审计、监察、财政等电子政务应用，这就是南海电子政务应用示范工程的全貌。技术上的准备已基本就绪，不过应该注意的是，当初轰轰烈烈的电子商务建设，之所以效果不彰，就是走入了一个误区:以技术入手，以技术终结，反而忽略了商务的本质。因此，对于眼下的电子政务建设，把实际应用的“政务”而不是“电子”摆到核心的位置，也就成了工程建设成败的关键，其中最重要的一点，就是从实际应用出发，杜绝形式主义的表面文章。警惕“厄尔尼诺”现象电子政务推行的最大阻力不是来自于“电子”，而是“政务”，警惕信息化建设中的“厄尔尼诺”现象是一个关键。 “厄尔尼诺”是数年发生一次的季节性海水增温现象，由于海水表面温度每升高一度，就会使海水上空的大气温度升高6度，造成大气循环异常，严重影响气候，出现冷夏、暖冬、干旱、暴雨等异常天气。原来很多科学家都认为“厄尔尼诺”是区域性问题，后来发现它在很多地方出现。在信息化建设领域，也有类似的现象，那就是流于表面热闹的“形式主义”。国家提倡搞信息化，很多地方政府热烈响应，建立了大量网站，但不少网站脱离了实际应用的需求，不仅没有互动的功能，甚至很长时间不作更新，成为“死站”。这不仅浪费资源，不见成效，更形成了恶劣的气候环境，为今后信息化的健康发展带来负面影响。怎样避免信息化建设中的“厄尔尼诺”现象，南海市科技信息局梁新文副局长在接受采访时谈道，“应用为本”是关键。梁局长说，“信息化的成功必须要抓两头，一头是领导层，另一头就是包括农村在内的广大基层群众。 “一把手工程”是南海人在介绍信息化经验时，经常提及的一句话。也是“抓两头”工作的第一步。因为信息化工程需要一个强有力的中央政府，以实现资源共享和统一规划。我们在南海期间，由于邓耀华书记去学习，未能谋面，不过，遗憾之余，也更多地从具体建设者的角度，了解了这位“一把手”在信息化方面的战略与魄力。梁局长介绍说，邓书记不仅在理论上对信息化有着深刻的理解，认为网络化是实现共产主义的重要工具，更从具体的事情上，把信息化作为考核干部的重要条件，在他的努力推动下，南海具备了成功实施电子政务示范工程的有利因素，如良好的网络基础、广泛的应用系统、信息化人文环境、专门的信息组织管理机构等。南海的基层信息化应用，将农村的信息化管理作为重点。不久前，美国斯坦福大学曾经派专人来考察，几位外国教授在南海农村呆了几个星期，并将这里的信息化写成了重点案例来研究。所谓的农村管理的信息化，就是把农村所有的人口资源、土地、财务、计划生育、社会事务等通过网络平台进行规划管理。以财务为例，由于南海很多农村经济规模很大，效益好的农村可动用的资金超过一个亿，这么大的资金如果只由村委会的几个人管理，人为因素很多，而通过网络信息化，财务收支变得规范化、透明化，避免了腐败的滋生。 “全民培训，广泛应用”是南海面对广大基层群众信息化细节问题的另一个措施，虽然听起来简单，但实际的培训工作却是一项长期的任务。梁局长说:“我们把握了一个重要的原则，就是从群众生产生活的实际应用出发，而不是盲目地培训网络知识，群众学到的东西，很快就可以应用，并发挥良好效益，以激发其继续学习的积极性。”梁局长以一位农村的老会计为例:“这位59岁的老人，从去年开始学习打字，现在已经可以熟练地进行五笔字型的盲打！” 总体来看，南海市近年来建立并完善市、镇、村三级电子政务系统，在应用过程中，不仅有效地提高了办事效率和服务水平，而且通过各单位财务的统一网络化管理，一方面使某些人“不能腐败”，而扁平化的全过程实时监控，又使这些人“不敢腐败”，这种管理上的金字塔结构，和监督上的扁平化相结合，在保障效率的同时，有效减少了贪污受贿等行为的发生。南海市有关部门统计表明，全市群众反映有关干部违纪问题的信访量，2000年比1999年下降50％，2001年又减少31％。市政府所在地桂城区实行信息化公开政务和村务后，基本上没有收到群众对区、村干部不廉洁行为方面的投诉。同时，全市党员、干部违纪违法案件也明显减少，去年下降率为29％。另一方面，网络的应用也带来了直接的社会效益:去年市医疗卫生部门规定，年用量5万元以上的药品一律实行网上招标采购，结果是药价普遍下降 5％左右;市建设工程交易中心通过网上公开招投标工程项目78项，比预算价共节约了资金2270多万元;市土地交易中心通过网上发布信息，公开招标拍卖土地29块，比底价高出2335万元，上升19％。看来，避免信息化的“厄尔尼诺”现象，“应用”是最有效的一剂药方。电子政务的实际解读南海是私营经济和信息化应用的最佳原生环境，在这里，我们努力去采集实施电子政务的第一手样本。在新建成的南海市行政服务中心，跨进宽敞的大厅，眼前的情景让我们不由感到一阵激动，厅两旁是像银行一样排列整齐的大柜台，上面分别挂着工商局、税务局、交通局等标牌，里面是笑容可掬的服务人员。过去人们印象中“衙门口”的浓厚官气早已荡然无存，虽然在梁局长那里早已听到了相关介绍，但当这些政府部门真正以这种低姿态的服务形象出现在面前时，心中仍涌起一种莫名的感动。南海市行政服务中心提供了政府面向社会的214项审批内容，涉及工商、国土、环保、质监等各个方面，为群众提供方便的“一站式”服务。这么多的部门集中在一起，完全没有出现想象中拥挤混乱的局面，一切都显得井然有序。其主要原因，就是高效率的网络化管理。据工作人员介绍，群众在这里的每一项审批服务，在交到柜台之后，都是由规范的网上流程来完成，每一项工作的时间进度，也都有实时的监控系统进行监督，如果到规定期限审批工作未能完成，会把停滞的环节直接反映到相关领导的计算机内，及时解决存在的问题。透明化管理使办事拖沓和刁难群众的现象得到了有效的控制，群众再也不用担心自己的材料被无休止地压在某些人的抽屉里了。据了解，目前来这里办手续的群众，65%以上可以一次办成，部分需要要审核原始凭证等材料的项目，审批之间也比原来大大缩短。将来电子政务示范工程完全建成之后，可以实现“一站式”到“一网式”的变革，到那时，群众坐在家里就能完成这些手续了。在罗村镇政府，我们看到的《劳动工资支付监控与社会风险控制系统》，使我们真正领会到了什么是电子政务的“面向社会、管理社会和服务社会”。镇党政的黄主任给我们介绍了这个系统产生的背景以及带来的效益。罗村镇紧邻南海中心城区桂城和历史名城佛山，优越的地理位置造就了罗村良好的经济环境，2001年，罗村镇农村经济总收入52.7亿元，全镇现有成规模的企业800多家，以私营企业和外资企业为主，在企业数量不断增加的同时，欠薪欠资甚至老板欠薪逃匿现象时有发生，仅1999年，罗村镇发生各种劳资纠纷246起，企业员工多为北方农村的打工仔打工妹，缺乏正确的法律保护意识，法律知识欠缺，造成劳资纠纷不能及时处理，矛盾积累，员工有时便集体上访寻求政府帮助，处理不当就会造成事端，成为一个社会不稳定因素。罗村镇劳动所针对这种情况在1999年四月在国内率先建立了劳动工资计算机监控系统，2000年8月正式投入使用，该系统是将企业每个月员工签字的工资发放表输入计算机，并设定告警阀值，企业一旦欠薪越过阀值，系统提示告警，劳动管理部门便主动介入调解，调解不成，可冻结企业资产首先偿还欠资。该系统的利用，改变了以前疲于奔命，四处“救火”的状态，取得了良好的社会效益。最明显的是老板欠薪逃匿年案以较大幅度下降，2000年比1999年减少45%，2001年比2000年减少56%，而且欠薪问题的处理难度也相应降低。借着电子政务应用示范工程在南海实施的大好时机，今年，罗村劳动所对该系统再次升级，以适应网络化、职工福利社会化和监控企业的数量不断增加的需求，增加了银行联网监控功能，不但监控企业是否支付了员工工资，还监控企业是否有能力支付工资;增加了与社会保障系统的联网功能和企业工资及社会保险数据远程采集功能，并将电子政务的认证、加密、签名服务引入该系统，对各企业的敏感数据进行加密保护并提供防抵赖机制，有效保证数据的真实性、完整性和不可抵赖性;增加对劳动用工合同的管理功能、领导查询功能以及与镇区综合办公业务系统的接口，从而使整个系统成为镇区管理信息化的有机整体。在随后对狮山区的采访中，电子政务在政府内部业务管理方面所发挥的作用，再次给我留下了深刻的印象。狮山区位于南海市的腹地，建区于1995年，新盖的区政府大楼有一个突出的特点——没有围墙。按照狮山工作人员的话说，“这正符合了网络信息时代开放、公开的潮流”。狮山区信息办公室副主任翟翊民告诉我们，目前区里使用的这套电子政务系统是他们自己组织人力开发的。在问及为什么不采用已有的软件系统时，翟主任说，他们开始也考虑过采用现成的产品，但经过调研后发现，像狮山区这样的基层政府，有很多自己的特点，市面上的产品根本无法满足，比如，现有很多产品把公文流转当作功能主要部分，但实际上，基层政府的主要工作是围绕具体事物的处理和实施，所以往往是多样的、互动的。而且，基层政务工作具有很强灵活性和变通性，不同于上级单位或者职能部局部门，有严格固定的手续步骤，所以办公流程应该是灵活的、多变的。 “要让系统体现人的思维，而不是让人去适应系统。”翟主任一边说，一边给我们现场演示了电子政务系统的自由设置与更改。由于采用的是基于IE浏览器的B/S体系结构，用户界面简单易用，会用电脑就会使用软件。值得一提的是，该系统具有相当不错的多媒体功能，可直接收看《新闻播报》等多媒体新闻，并可发送短信息，比如某人有某项待办工作一天之内没有处理，系统会自动把处理提示发送到本人的手机短信息中去。在离开南海的路上，心中除了希望与鼓舞，我们同时感到，既然电子政务的核心在于“政务”而不是“电子”，那么它推进中最大的障碍，也一定不是技术或者使用习惯，而是来自于不同个人和部门间的利益冲突，如果仅仅把希望全寄托到网络上是不现实的，毕竟工具是死的，而人是活的。对利益冲突更有效的疏导，是电子政务推广中不可回避的一步。当然，这不仅仅是南海的课题，也是整个中国的课题。采访手记：关于“标本”的意义作为一名记者，我一直在奇怪，美国著名专栏作家丹尼斯·卡鲁索为什么会以一种“奇特”的角度，连续报道硅谷的技术与发展，在那些发表于技术刊物的技术文章中，大量出现的却是“话语圈”、“心理裂缝”等人文范畴的词汇。而这次的南海之行，让我逐渐有所领悟：一个地方虽然因某项成就出名，但根源与发端，往往不在这里，就像南海之所以成为中国信息化的榜样，决不是技术孵下的蛋。同时，我们又转到了问题的另一面，很多人疑问，南海的特色决定了南海今天的成就，但这种成功是可以复制的吗？说得再明白一点，南海作为广东省经济发展四小虎之一，目前年财政收入近80亿元，而能达到这一程度的又有多少？在那些连电脑也买不起的经济欠发达地区，南海的信息化经验能够起到什么样的作用？这一“标本”的制作又有什么意义呢？也许简单地回答是或否都是草率的，希望简单地复制“南海现象”也违背了“示范工程”的本意。其实，不管在哪里，经济的起落，事情的成败，最终的答案都要归结到“人”的因素，这里的“人”并不单指南海的人民，或是 “将信息化作为信仰”的邓耀华书记，而是他们“以应用为核心”的人本思想。 “应用为本”是南海民间自由经济如此强大与活跃的动力，也是促进南海信息化迅速发展的最关键因素，这也解释了为什么很多比南海经济还要发达的地区，信息化建设反而相对落后；为什么南海的一些私营企业，比中国IT产业的旗帜——联想，更早应用了ERP！人虽然不能复制，但是做事的思想可以复制，这才是解剖南海“标本”的真正意义！
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