电子政务如何转型？

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电子政务如何转型？电子商务直通车发表时间：2004年10月21日信息来源：互联网实验室
——访《我国地级市电子政务研究报告》课题组周黎安博士从2002年10月到2003年3月，北大网络经济研究中心《我国地级市电子政务研究报告》课题组对中国的地级城市政府网站运行情况进行了四次数据采集，并通过分析完成了《报告》。经过对第三、四次采集结果进行统计分析，各类指标的总得分情况是，政务信息：0.7865；功能上网：0.1939；招商旅游：0.7252；互动性：0.3267；时效性：0.7577；国际化：0.1578；连接情况：0.7554；信息指南：0.4918。《报告》的摘要内容在互联网公布后引起舆论界很大反响。在《报告》即将出版发行之前，本刊专访了该课题研究成员之一，经济学博士周黎安。定量研究电子政务 ——为什么选择研究电子政务？周黎安：第一个层面，当时电子政务在中国慢慢热起来，包括很多报刊媒体都在谈论电子政务，国际上包括美国、欧盟，还有很多发展中国家如印度等也都在讨论电子政务，是一个比较热的选题。从深层面讲，电子政务对中国政府职能转变和重组带来一个很好的机会。因为我国政府在相当长的时期内基本上是一种管制型的政府，从管制型政府过渡到服务型的政府，实施电子政务可以提供一个非常好的平台，是一个非常好的政务工具和手段，这是一个方面；另一方面，电子政务也会带来整个政府部门职能的调整，在给定一个网络、一个电子政务平台的情况下，政府的很多职能是可以重新定义、重新分配和组合的，电子政务为体制改革带来新的机遇，也具有特别大的发展潜力。在这样的背景下，课题组特别想研究一下我国当前实施电子政务到底是一个什么状况？存在哪些问题？和我们想象的目标有没有距离？有多大的距离？所以就选择了电子政务作为研究方向。 ——为什么选择地级市？周黎安：2002年8月，计世资讯有一个针对我国省会城市和计划单列市关于政府网站状况的研究报告出台，而我们侧重在地级市政府网站。我们选择地级市首先是想采用统计分析的方法来考查政府网站和电子政务的现状，省会城市和计划单列市一共也就是30多个，而地级城市有257个之多，数量比较大，从统计上讲研究的结果更有意义，能够进一步进行分析，可信度也要大一些。在做这个报告的时候，我们强调进行定量的研究。定量研究也是我们国家比较欠缺的研究方法。定性的研究我国有很多专家在做，当然这种方法也很重要，不过我们强调的是有自己的特色，有基于观测基础上的数据。第二，电子政务有很大一部分内容是通过政府外网反映出来的，国家要求政府通过网络这个平台为企业和公民提供服务，而地级市政府网站直接为公众提供服务的功能比省级政府网站更强，省级政府网站功能可能更多的是对下级政府的管理和大政方针的导向。中小城市、地级市直接服务于公众，服务的对象更容易定位。从某种意义上说，电子政务应该在地级市有更大的发展空间。地级市是承上启下的一类政府，相对而言更有研究的意义。国信办也要求我们对地级市电子政务进行一些研究。更理想的状况应该还包含更多的县和县级市的政府网站状况的统计和研究，但由于我们的力量有限，不能全部兼顾，这些可能是今后的工作。定量与定性研究互补充 ——观测政府网站的现状能否表现电子政务的水平？周黎安：除了对地级市的研究外，我们对中关村问题的研究——关于中关村的企业退出、关于中关村的校办企业现象也引起了比较大的反响，一个很重要的原因是，我们都是基于数据和比较客观的角度去发现运行中的问题。但不可否认的是，我们的报告中有关排名的部分，当然也有局限性，应该说电子政务不等同于政府网站。政府网站只是其中的一部分，是一个面向公众的界面和平台，还有一部分内容是我们无法直接得知的、无法看到的，我们选取的是能够让我们的眼睛客观看到的和进行观察的服务内容，这是一种角度，一个切入口。这类政府服务是很直观和基本的服务，但是可以通过这类基本的服务来推测更深层服务的质量。如果连这类服务都成问题的话，我们就有理由怀疑更深层的服务质量了。因此就带来了我们在这个报告中的另一部分内容，对互联互通的研究，内容包括互联互通存在的障碍和问题的分析等，主要是解释为什么在互联互通过程中存在“纵强横弱”的问题。这在一定程度上弥补了我们仅对政府网站研究的局限，更全面地反映我国电子政务的真实情况。互联互通的问题，我们主要是从机制的方面进行解释，我认为技术层面的问题在中国可能更好解决一些。既然在纵向的本部门间的互联互通能够解决得比较好，横向的在技术方面的因素可能占的比重就要小一些，主要的还是机制方面的问题。这部分的内容采用定量分析方法的时机还不成熟，所以我们也采用了定性的分析方法。我们分析认为，不同部门间也有一些共同的业务，比如说企业每年都要填很多报表，这个报表要交给不同的部门，企业交给主管部门和工商税务部门的报表可能并不一样，交给主管部门的表单数据可能会夸大一些，而交给工商税务部门的数据可能要小得多，如果这几个部门都互联互通了，就不会有这样的事情发生，从企业的角度讲，也只需简单地采用一表就行了，免除了反复报单的繁琐工作。我们为什么要给企业留出这样的操作空间？我们在报告中就解释了类似这样的一些问题。关注电子政务的激励机制 ——电子政务什么最重要？周黎安：从理想的角度讲，电子政务要为公民和企业提供他们所需要的服务。实际情况到底如何呢？电子政务的发展会不会成为某些地方政府的又一个“形象工程”？会不会成为某些地方政府官员谋取私利的工具和手段？这也是我们在进行电子政务研究中比较关注的问题。因为电子政务涉及到国家很多资金投入，一定要设法避免这种事情的发生，防止贪污腐败的发生，杜绝“豆腐渣工程”的发生。我们非常担心电子政务成为替少数人自己服务的工具，而没有面向公众服务。我们在研究中发现，一些地方的政府网站主要是作为招商引资的工具，有的还只是一个“橱窗”，那里财政的激励因素占了很大比例，还没有建立起真正的服务功能。这是我国进行电子政务建设需要十分关注的问题。我在美国留学6年，感到他们的政府网站主要突出的是为公众的服务方面，政府是后台的服务者，尽管界面上很少有政府官员活动的信息，但通过感受优质的服务，政府的作用实质上无处不在。目前中国上海市和北京市等地电子政务正在向服务转型，北京逐步发放“市民卡”，上海在推行“一卡通”，都是以市民为中心进行的服务，这些在改善政府职能，向服务型政府转变方面作出了积极的努力。电子政务的服务功能最重要！ ——电子政务与国家、城市信息化的关系如何？周黎安：电子政务至少有两类服务对象——公民和企业。现在比较重要的有企业信息化，政府因为要给企业提供服务，电子政务如果跟不上企业信息化和电子商务的要求和发展水平，政府的服务也会成为一个障碍，如果满足了这些要求，政府的效率就会高，城市的发展就会快，城市信息化的水平也就会相应提高。对于公民来说，也要考虑他们自身的信息化水平。我们在调查中也很容易地发现，公民的信息化水平和当地政府网站的发展水平，与当地的通讯发展水平，与当地的经济水平是最相关的。这些情况说明，电子政务的发展与当地的经济和城市的发展步调是相一致的，与城市信息化的结合是很密切的。 ——电子政务有什么作用？周黎安：电子政务可以使一个公民或一个企业，在任何一个政府网站申请办事，都能够顺利地办成。作为一个例子，北京早在去年就开始了这方面的工作。具体是，由政府牵头，将44个局委的网站联在一起，在功能上进行整合，达到使公众或企业在某一网站申请办事后，都能够最终把事情顺利办成的目的。因为在规定的时间内，职能部门必需作出反应，如果没有动作，就算是默认通过，而且记录在档。我国企业或公民过去办事，“跑腿”的成本很高，不方便、效率低是一个方面，而且也为职能部门主管者提供了寻租的可能性，滋生腐败现象。北京电子政务的这个例子中，办事者是不用贿赂的，因为在规定的时间如果没办，那就默认通过了，“见物不见人”的办事方式可以减少腐败的发生。电子政务还能带动政府职能的转变，甚至会重组职能政府。由于效率的提高，一些政府机构会裁员，有一些机构会增加人员，总体是向人员较少的方向发展，这也是电子政务发展经常遇到的一个障碍，所以电子政务在有些地方变成了一个“橱窗”，原因是那里的政府官员不想触及体制内部的低效率、信息垄断等问题，回避这些问题。因为要发挥电子政务真正的功能，不需要那么多的政府人员，裁员的结果会触及一些人的利益。实施电子政务工程，会为中国的政府体制改革带来机遇，以前说减员、精简机构，但一直很难减，电子政务采用网络的手段，对政府的压力确实很大，的确有很多部门，它可能有理由存在，但根本不需要有那么大的规模存在。我们在报告里也分析了这方面的原因。因为互联互通以后，哪些部门不需要存在、那些部门要裁员，这些都是很清楚的。电子政务是机遇，但也是挑战，所以我们非常关注电子政务会不会成为“橱窗工程”，会不会成为“豆腐渣工程”。当然，电子政务也不能搞“大跃进”、“洋跃进”，不顾自身的条件和需求以及经济情况盲目求快，这其实也是“形象工程”的另一种表现形式。 ——横向互联互通为什么困难？周黎安：因为跨部门的横向互联互通涉及到信息租金的分配，我们的报告中也有这方面的解释。我们现在很多政府部门都有信息中心，按理这些信息大都是应该免费公开的，但他们用这些垄断的信息资源在赢利，这是不正常的事情。有的信息中心独立出去自负盈亏，可能也有这方面的原因，但这是人为设置的障碍，是从自身角度出发造成的“信息孤岛”。从服务社会的角度来看，这是不行的，而且有的部门把这个信息垄断起来，并没有进行加工和有效地加以利用。我国搞电子政务，很大程度上就是要打破这种现象，彻底摧毁这样的“孤岛”，把电子政务真正变成一个为纳税人服务的工程。有关电子政务要与国际惯例接轨，要公开不应该再次收费的信息，这些信息是一种公众服务，是纳税人应该得到的最基本的服务。当然，有关利益分配的问题确实是客观存在的，这方面要做也要做到明处，要明码标价，不能搞暗箱操作，这也是电子政务政府职能转变需要解决的问题。我要强调的是：在研究报告里，我们把自己主要的视角放在了电子政务背后的一些“激励”方面的因素，我们关注“形象工程”、“橱窗工程”以及经济动机，就是想找到更好的激励机制。我们课题组成员包括张维迎教授、沈懿博士和杨冰之，都注重从激励的角度看待电子政务面临的机会和挑战以及障碍，这也是我们课题组的一个显著特点。（作者：余醒原载《中国电子商务》第9期）
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