政府门户网站的实践与思考

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政府门户网站的实践与思考电子商务直通车发表时间：2004年10月21日信息来源：信息化建设
作者:伍彬随着电子政务建设在我国的深入推进，近年来地方政府门户网站的建设工作也在各地纷纷展开。“中国杭州”政府门户网站自2003年6月28日网站正式开通以来，得到了方方面面的好评。这里，我结合“中国杭州”政府门户网站的建设，谈一些感想和体会。一、建站工作必须与政务工作紧密结合。政府门户网站的建设，不是一项单纯的技术工作，也不是一项孤立的工作，而是与政府各项业务工作紧密联系的系统工程；不仅仅在技术层面，更要在行政业务的层面加强领导、协调。对此，杭州市市政府对网站建设工作给予了高度重视。市长、常务副市长亲自动员，并专门视察网站建设工作。市政府还专门成立了由秘书长为组长，市政府办公厅等职能部门负责人参加的网站建设领导小组，各部门也都成立了相应的工作班子配合工作，做到了认识到位、领导到位、组织到位。作为启动“中国杭州”政府门户网站建设的抓手，我们将网站建设和推进政务公开、网上审批工作紧密结合起来，同步部署，同步实施，取得了互为促进、相得益彰的效果，也避免了网站建设“孤军深入”和“有路无车”的现象。二、网站建设要“大处着眼，小处着手”。 “大处着眼”，就是要把门户网站建设作为地方政府实施电子政务的一个基础平台和主要载体，把各部门的信息资源和服务功能作为一个整体，来通盘考虑，统一规划，整体设计。首先，我们依照现实政府的构架，在网上设计了构架，把各部门、区县市，直至街道乡镇、社区的网上信息层层链接起来，织成一个网上的虚拟政府。其二，把各部门的审批事项、办事程序、工作人员、联系方法等内容在网上公布出来，增加政府的透明度。其三，努力增强网上政府的办事功能。目前政府的咨询功能全部搬到了网上，工商的企业年检等项目也能在网上得以实现。 “小处着手”，就是要按照统一规划、整体设计的要求，分阶段、分步骤精心组织实施；要选准切口、抓住重点、深入攻关，力求开发一点，应用一线，带动一片；要充分考虑细节问题，协调处理好每一个具体环节，力求做到精益求精、出色完美。三、网站设计和内容组织要以用户为中心。以往政府网站大多是按照政府部门的职责分工，或者说按照政府各部门所提供的服务内容来进行栏目和功能设计的，就象计划经济时代的“卖方市场”。事实上，老百姓上网办事并不一定需要知道后台是哪个部门在处理，他只要你能代表政府帮他解决问题就行。而政府门户网站的实质就是要利用网络优势，打破部门分割、条块分割，将原本分属政府各部门的业务进行整合，向公民提供具有“单一窗口”、“一站式”、“全天候”、“自助式”等特点的在线服务，并最终影响和改造传统政府的组织结构和运行方式。为此，我们此次建设门户网站时对三个市民信箱专门进行了协调，最终合三为一，定名为“12345市长信箱”。用户登陆一个窗口，根据事由，可分别选择咨询、求助、投诉和建议，后台则由相关部门分类处理答复。通过整合，大大方便了用户。为了进一步贯彻“以用户为中心”的设计理念，我们还改变了常规的办事指南按部门分门别类的编排方式，而是按市民、企业的生命轨迹来重新分类组合，并将各种不同类别的信息内容集成在同一主题之下。如“教育”主题，既包括教育方面的办事指南、政策解答、表格下载等政务类信息，也包括教育部门、各类学校等概况类信息，还包括与教育有关的动态类、服务类信息等。我们设想，通过不断改进编排方式、丰富信息内容，使现有的“电子公民中心”、“企业办事大厅”等，在不久的将来真正成为用户享受政府各种网上服务的中心。以用户为中心，还要求我们重视“网络平民化”，注意克服“数字化鸿沟”。我们在设计市民邮箱时，专门开发了一个统一消息服务平台，用户除了通过计算机网络收发电子邮件外，还可以通过电话、传真、手机短消息等收发市民邮箱的邮件，从而使一些不具备上网条件或暂时没有上网环境的用户也可以随时享受市民邮箱的服务。四、门户网站的建设和管理要实行统、分结合。 “中国杭州”政府门户网站作为虚拟杭州市政府的门户，涵盖了市政府主网站和市政府各部门的子网站，既要充分整合各部门的资源，形成完整统一的门户概念，又要避免包办代替，统得过多过死。为此，我们提出了“统一规划、协同建设、分级管理、资源共享”的十六字建设方针。一方面规定了各部门必须向主网站报送和加载的信息内容，以及各子网站在建设时必须遵循的统一规范和要求，如统一标识，统一计数器，统一邮箱，统一用户登陆，统一信息检索等；另一方面，明确各部门子网站在遵循统一规范的前提下，自行建设，自行维护。建站方式可根据本部门的业务需求、上网规模、经济条件、技术力量等情况，综合考量，分别采取单独建立网站服务器系统、租用主网站虚拟空间(托管)、利用主网站提供的子网站生成系统等不同方式,力求少花钱、多办事、有实效。五、要善于借用外力。政府门户网站因其性质和特点，决定了其建设和管理必须由政府主导，但这并不意味着一切都要由政府包揽。事实上，由于政府门户网站建设任务繁重，开发设计难度大，仅仅依靠政府信息机构自身的力量，是远远不够的，必须面向社会，借助外力。特别是在设备的招标采购，系统的研制开发，非政务信息的采集加载等方面，应该积极地引入市场机制。我们在门户网站建设中，通过公开招投标，选择技术力量强、敬业精神好、对电子政务有较深理解的合作伙伴，承担了门户网站和大型邮件系统的开发设计以及门户网站（主网站）软硬件平台的集成。在门户网站的日常信息维护方面，我们尝试与专业信息公司合作或外聘专业人员，负责部分非政务类信息和栏目的日常维护。此外，在政府门户网站，特别是市民邮箱的宣传推广方面，我们也大胆地借用“外力”，探索市场化运作。6月28日，“中国杭州”政府门户网站正式运行，市民邮箱首次对外发放。我们与专业策划公司合作，成功地举办了一场大型的广场活动。没有剪彩仪式，没有动用行政力量组织一个观众，但活动现场却从早上4点多就有许多市民排队，并自发编号，为的是成为首批市民邮箱用户。目前，市民邮箱的日常注册登记工作均委托杭州网通公司在网上和其营业点受理，并正与电信公司商议代理事宜。为尽快扩大市民邮箱的覆盖面，市政府信息中心还与网通公司联合组织力量，到各街道社区开展“市民邮箱进万家”活动。由于充分借用外力，收到了事半功倍的效果。六、要解决好一些“周边”问题。建立政府门户网站，推进电子政务，除了要解决好与网站建设直接有关的许多问题，还必须研究解决一些与网站应用、管理相关联的“周边”问题。如网上身份认证。目前我们正在结合公务邮箱、法人邮箱和市民邮箱的推广应用，研究引入数字证书（CA认证）。期望通过推广基于数字认证的电子邮箱，一并解决网上用户的身份认证，加快实现真正意义上的网上办事。再如信息公开问题。目前在推进政府信息化的过程中，既存在对网络的安全保密重视不够，也存在以“需要保密”或“上级规定”为由，搞“信息垄断”，拒绝将应该公开的信息提供共享。我认为：政府是受人民委托从事社会管理的行政机构，政务信息是政府在行使公权中产生的信息，从本质上说是一种公共资源。因此，信息公开不是政府对老百姓的一种“恩赐”，而是对政府的一种法定要求。因此，政府信息（如各类文件、办事规则、统计数据等）首先是公开的；不公开应该是例外，必须经过严格的审查。值得欣喜的是，广州市已于今年1月份颁布施行了由我国地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章棗《广州市政府信息公开规定》，国家《政府信息公开条例》也已列入立法议程。只有这样，才能打破信息垄断，确保信息共享，为建设门户网站、推进电子政务提供制度保障。七、要牢牢牵住“应用”这个“牛鼻子”。随着政府门户网站的建成投入运行，如何不断完善各项功能，扩大应用领域，成为摆在面前的一项重要课题。我们充分挖掘了改版前的名牌栏目“市长信箱”，并加以整合和提升，引导市民“12345，网上找政府”。又研制开发了“网上直播”的功能，并进行了多次实际应用，如：门户网站正式运行暨网友恳谈会首次网上直播，长江三角洲旅游城市15+1高峰论坛，杭州市上半年国民经济运行情况新闻通报会等。最近，针对杭州历史罕见的持续高温，城市拉闸限电频繁，居民、企业意见较多的实际情况，门户网站又及时组织策划了“合理用电、共克时艰”论坛网上直播，请分管市长担任论坛首席发言人，与现场嘉宾和网友直接对话交流，产生了良好的社会效果，充分显示了网络宣传范围广、时效快、成本低和互动性强的优势，得到了市政府领导和社会各界的关注和肯定，一些部门和单位开始主动找网站编辑部，要求联合举办网上直播活动。八、要把维护机制的建立完善贯穿于网站建设的始终。建网站不容易，维护好网站更不容易。目前，不少政府网站都不同程度地存在信息更新不及时、内容陈旧等问题。为此，从网站建设一开始，我们就把建立网站信息内容的更新维护机制作为事关网站“生死存亡”的一件大事来抓。首先，明确网站信息维护的职责分工。网站编辑部和市政府各部门各司其职，做好相关信息内容的加载和更新维护工作。其次，在软件设计上实现了内容管理，使得各部门可以按照不同的用户权限，通过互联网自行加载维护本部门上报的信息。第三，将门户网站的信息维护工作纳入了机关年度目标考核，并聘请了网络监督员，协助门户网站编辑部，实施对各部门信息更新维护工作的监管、考核。第四，开展子网站排行，形成你追我赶的竞争机制。今后还要发动网友进行评议。第五，设立网友信箱，征求对网站建设、应用和信息维护的意见建议，以及时发现问题，不断改进网站工作。这些措施的实行，对网站的运行维护已经产生了良好的促进作用。九、要尽快实现内外网联动。要解决好门户网站的信息更新维护和互动应用问题，除了前面提到的这些措施外，根本的一点还是要实现门户网站（我们通常说的“外网”）和机关办公业务系统（通常说的“内网”）的沟通衔接和相互支撑。其实，内网和外网物理上的隔断，对于确保内网核心机密的安全是有效的，但也带来了信息交换的不方便、不及时。电子政府面向公众的是外网（前台），其后台运作的应该是内网。外网的数据（信息发布、答复事项等）来源于内网，外网接收的数据（如电子邮件、申报事项等）必须转入内网进行处理。没有内网的支持，外网就成为“无源之水”、“无本之木”，就很难形成互动。这是目前许多政府网站成为“死站”的一个重要原因。因此，必须解决内网与外网物理隔断带来的信息交换不方便、不及时的问题，实现内网与外网信息的适度、安全的交换。去年中办下发了一个17号文件，在这个问题上有了突破，提出将原来的政府内网一分为二：不涉密的，特别是面向公众办事服务的，叫“政务外网”，与互联网实行逻辑隔离；涉及国家秘密的，叫“政务内网”，与政务外网实行物理隔离。按照这一原则，目前我们已在着手对现有的机关办公业务系统进行全面的升级改造。目的就是要解决好内（政务外网）外（门户网站）网之间的数据交换、应用互动问题，形成政务外网对门户网站良好的业务支撑，大力推进网上审批、网上办事。当然，我们在进行内外网互动改造中，会充分考虑系统安全和信息保密问题。十、要重视培养和造就一支既懂机关业务又熟悉网络计算机的专业队伍。通过这次建设门户网站，我有一个比较强烈的感受：这几年各地为推进政府信息化建设，都陆续成立了政府信息中心，我们已经形成了一支政务信息化工作的专业队伍。由于当时成立这类信息机构的职能定位主要是负责机关办公自动化、信息化系统的项目开发、建设和运行管理，因而人员结构都是以计算机专业为主，从事软件设计开发、网络系统管理、设备安装维护等工作。随着大量的政府信息化开发项目面向社会，政府信息中心逐步地由原来主要承担项目的具体开发设计，转向项目的组织、协调、管理。而门户网站的建设和管理，又使政府信息中心不仅要负责技术管理，又要介入内容管理，这在客观上提出了对中心职能调整的要求，对中心人员的结构和素质也提出了新的要求，我们需要培养和造就一批“两栖型”、复合式人才。我们政府信息中心的同志看到这一发展趋势，同时充分利用“政府”和“计算机”两个背景的优势，自觉地进行适应性转变。我想，在我们现在从事政务信息化工作的同志中，很可能诞生一批新型的政府公务员，既懂机关业务又懂网络计算机应用，从而奠定未来电子政府的基石，成为推动政府组织结构和管理方式变革的一支宝贵的力量！（作者系杭州市人民政府办公厅副主任）
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