专家分析：电子政务建设信息共享策略反省

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专家分析：电子政务建设信息共享策略反省电子商务直通车发表时间：2005年2月21日信息来源：中国电子政务信息网
作者：胡小明　　一、电子政务信息共享怎么会成为老大难的问题？　　在不久前对电子政务工作的调研中，我们发觉信息共享问题仍被很多单位视为一大难点。实际上关于电子政务信息共享的困难研讨早在三年前就见诸于媒体，政务信息共享的困难被归咎于干部思想认识的因素、信息的部门私有化。而解决的方法是高层领导行政干预及制定强制共享的行政法规。如今三年过去了，在媒体上还看不出人们对信息共享问题的认识有什么新的不同的见解，除了少数试点的单位外，多数机构仍将信息共享视为一大难点，莫非电子政务的信息共享真要成为老大难的问题？　　一件事情如果真的沦为老大难的问题，那是需要我们深刻反省的，这往往意味着我们对问题的理解远没有到位，甚至是方向反了，如果基本假设有误，那么措施就永远不会有效。爱因斯坦曾经说过，我们不能用产生问题的同一思维水平来解决当前的问题，这就意味着在同一水平上不能解决困境时，我们就必须转到另一水平的思考方式上。　　一个问题拖延得越久，则可能意味着我们的偏见越深，越隐蔽。我们的反省有必要从最流行的观念开始。通常人们对于信息共享的推理是始于这样一种假设：“信息充分共享是一种理想的状况，是我们追求的目标。”多数人从来不会去质疑这一假设的正确性，而只是在苦思冥想如何去实现充分的信息共享。如果这一假设的正确性出了问题，那么这些苦思冥想的人就永远不会找到解决问题的办法了。　　不幸在于：这种假设恰恰是错误的。信息共享应作为我们实现目标的一种工具，究竟共享到何种程度，应从有利于政务目标的实现而定。我们需要的是适度共享，有效共享，而绝非充分共享。工具就是工具，必须要从属于目标。将信息共享作为目标必定会忘记了真正的目标。正如同我们坐在一辆汽车上，不去想着如何尽快地达到目的地，而只是想着如何展示新车的性能，结果是忘记了最终要去哪里。　　将信息共享理想化、绝对化是一种信息崇拜，这是IT企业长期单方面宣传的结果。过份强调了信息资料的作用，使人们认为信息资料越多越全决策越准确，结果造成了信息资料的过载，低效率的阅读侵吞了人们宝贵的时间与注意力，使得决策水平不升反降。资料必须适度才有价值。同样，信息充分共享也是没有意义的乌托邦。我们需要的是有目的、有焦点、适度的信息共享。共享仅仅是一种手段，如果我们把手段神化为理想，那就永远也找不到真正的目标了。　　二、对目标的反省　　我们知道，信息共享应当是一个工具层的问题，如果在信息共享的推进过程中碰到了困难，首先应当思考的问题是：我们为什么要信息共享？信息共享的目的是什么？从探讨怎么做一件事转入探讨为什么要做这件事实际上是进入了一个更高的层次，这实际上是引导我们在进行对目标的反省。因为是由最终目标来决定工具的评价标准。我们不能用信息共享的标准来评价信息共享，那样做便是为信息共享而信息共享，这样将不会带来任何有外部意义的成果。对于信息共享的评价只能是外部目标，是政务的目标。只有政务目标才是判断信息共享价值的唯一标准。信息共享要有利于政务目标的实现。　　电子政务的大目标澄清之后，我们接着应考虑的问题是：这种政务目标对信息共享提出的任务要求是否合理？政务领导是否下达了无法实现的信息共享要求？是否在利用锤子强做需要剪刀才能完成的工作？或者，政务领导人提出自相矛盾的不协调的目标？或者为信息共享制定了不适当的标准？我们将这一思考过程视为对信息共享目标的优化，这是非常重要的事情，如果信息共享的任务目标制定得不合理。那么后来的努力都可能会付之流水，对目标的一步改进会胜过执行中的一百步改进。　　应当看到，由电子政务的总体目标，过渡到信息共享的具体任务目标，其中经常存在着许多问题，政务的领导人对信息共享的作用与效果并不见得有很深刻的理解，这就难免会提出不适当的要求，包括信息共享不足和信息共享过度，这就很容易造成对信息共享任务失当的先天缺陷，作为信息共享系统设计的技术人员由于职业视野的局限。也从不把纠正任务目标中的先天性缺陷视为自己的任务，很多工程师只管执行，而不管结果如何，这就大大升高了信息共享系统不成功的概率。　　对于任务目标的优化是确保电子政务项目成功的关键，这应当是政府CIO的最重要的任务，但是人们却经常不认真做这件事情。认为很多任务的要求是上级领导来提的，下级怎么能够优化领导提出的任务要求呢？但实践经验告诉我们，这种目标的优化是必不可少的。几乎每一个失败的电子政务项目，都能找到开始任务设定中的严重问题，后来的麻烦是由于最初任务设定时埋下了不合理的种子。　　一位称职的CIO或电子政务的项目负责人应当有责任，有勇气与领导来商讨优化任务目标的方案。要去掉对信息共享要求的乌托邦式的成分，让信息共享更实际，更有效，更经济。要反复回归到政务的最初目标上去来评价每项任务的效果与代价，这使我们能够绕过很多看似难以克服的困难。任务目标越合理，工作就会越顺利。　　三、对信息共享成本的认识　　信息共享并不是免费的午餐，它需要付出代价，在评估信息共享合算不合算，做到何种程度最合算之时，我们先重温一下信息共享可能带来的好处。　　l.能够节约信息资料收集的成本，使得一次收集的资料在更多的部门、更多的场合下发挥作用；　　2.在微观事务处理当中，可以综合不同部门的资料来提高事务处理的质量与效率；　　3.能够促进知识与信息的沟通与交流，有利于人们学习与提高知识水平、提升系统思考的本领，增长见识，提升决策能力；　　4.提高知识的生产、研究、推广、应用的效率，减少重复研究，并有利于知识生产活动中的创新；　　5.能有效地改进组织内外的配合与协调。人们会因为充分地了解与认识了周边的环境来更好地调节自己的工作，信息越共享，配合越协调。　　以上只是一些主要的好处，但是信息共享也是有代价的，例如：　　1.信息共享系统开发的成本，包括软件开发、应用培训以及系统运行维护修改的成本，如果是一个复杂的实时系统，开发成本是很高的；　　2.行政协调的成本，一些共享系统的推行，需要相关的部门改变原有的工作习惯与流程，增加工作量，甚至会牺牲一些部门利益，需要大量的行政协调；　　3.信息共享的长久维护业务，不仅包括持久的数据维护工作，还包括因功能更新带来的信息共享各环节的调整，以防止信息共享渠道因失修而荒废；　　4.信息共享会增大系统安全的风险。信息共享渠道增加了独立系统的进入点，不仅会使原系统管理复杂化，还会增加被侵害的机会，这也是很多系统不希望深层共享的原因；　　5.作为用户，利用信息共享资源也是有代价的，这就是时间与学习成本。用户不仅要学会应用操作，还需要理解被调用资源的涵义，这也不是轻松的事情。　　当然还有一些其它的成本问题这里也不再列举了。　　总之，信息共享在一方面给我们带来很多好处的同时。也为我们带来了相当的成本支出，这使得信息共享的方案设计变成了一个实实在在的经济选择的问题，一个在经济上不合理的信息共享方案是必定不能持久的。我们需要平衡效益与成本，要经常地回到原始的目标上去，以评价每种功能在实际应用中的价值贡献，又要回到实际工程的设计中来，来估量该项功能的执行难度与成本，寻找良好的替代方案。优秀的方案正是在这种反复斟酌中创造出来的。　　四、信息共享的焦点　　在不少人眼中，优点是孤立的特性，设计人员可以像在超市买东西一样装入所想要的优点，但在有思维训练的人看来，优点是相互关联的，常常某项优点的存在是要以牺牲另一些优点为代价的。我们不能期望设计全方位共享的信息系统，而只能设计有着定向优点的信息共享系统。　　一个人做事情要有成效，一个重要的条件是要集中注意力。信息系统也和人一样，要想有效，也需要有信息内容的定向，信息共享系统需要有自己的信息焦点，一份报纸、一本杂志都需要有明确的注意力定位，信息共享系统只能在专注的业务方向上成功。　　为什么信息共享只能定向服务而不能全方位服务？因为不同的应用方向差别太大，一个人若培养成为拳击手则很难再成为钢琴家。　　对于电子政务信息共享的设计来讲，首先要决定的是共享服务的方向，到底是为领导、为决策服务还是为基层工作人员的具体操作服务？这是两种完全不同的方向，我们不要期望设计一个系统对两方面都服务得很好。　　现在，我们很多的电子政务信息共享系统想的是为领导层、为宏观决策服务，但在设计中，总是在使用企业管理中的微观数据库的信息共享概念来考虑的问题，这就很难成功。因为领导层决策的信息应用方式与基层操作人员的应用方式完全不同。领导的任务主要是寻求解决某一类问题的方法、原则与政策，这是一种依赖于知识、洞察力的思考过程，需要领导人对环境、对问题有着更深的理解，需要更深的见识。由于这种要求，领导层对信息共享的需求主要是知识的共享，要求有更多的启发性。领导人经常会通过助手、写作班子、研究人员来利用系统提供的资料进行学习、研究并提出建议。因此面向领导的信息共享系统主要是一个以知识研究、探讨、启发为中心的系统，它是通过提升领导及其周边的助手们的见识，加深对问题的理解来间接地发生作用，提高决策的质量。　　基层人员的工作是按照既定的方法与原则对具体的事务问题进行处理。而且越到操作层，处理的方法就越固定、越结构化。在一个大型的事务处理系统中如海关、税务、工商等业务操作，工作人员要求的是被处理的对象信息的完整性，此时的信息共享是以被关注的实体为中心，要求有关资料的完整、及时，以便于提高操作处理的效率，数据准确，处理质量会更高。基层事务处理系统的信息共享并不是知识层次上的共享，而是围绕着被处理主体在细节信息上的共享，它需要使用者更多的是逻辑判断，而不是对问题的知识层理解。　　由于这样两种应用在方向上的巨大差异，所以它们不便于共存在一个系统之中而且在系统设计方法上也会有极大的差别。　　五、信息共享的分寸控制　　不论多好的事情都应当注意分寸，超过了一定限度好事也会做成坏事。信息共享也是一样，信息共享要求过度经常是造成推进困难的重要原因。共享要求过度可以表现在要求共享的信息过多，过细，要求共享的速率过快，功能要求过多等等。由于我们并没有一种机制对应这些要求进行效益、成本的评估，没有人来审视这些要求的合理性。没有人说“不”字的结果必然造成系统整体性能的疲软，不负责任的性能要求不仅拖累了整体的性能，更使得推进起来困难重重，甚至根本做不下去。　　1.内容要求过度。这是非常容易产生的问题，因为提出者并没有责任来考虑为满足这些要求给供应者带来的困难与成本增加。例如工商局拟建企业信用系统要求税务部门提供企业纳税额，工商局想用这一数据作为企业年检的参考。但是对税务局来讲，企业纳税额是企业的商业秘密，是不能对外提供的，于是双方僵持不下，这个信息共享也就无法推进。实际上工商局没有必要非要纳税额不可，可以只要求税务局提供每企业的完税比例，在时间上可以一季度或半年分次批量提供，这种弱化了的共享要求同样能满足工商局的要求，但却使税务局的配合难度大大降低了，共享合作将会因此项调整而成为可能。　　2.共享速度要求过高。不同的任务性质对于共享的速度要求是不一样的，有些系统要求快是合理的，在有些情况下并不需要太快时要求太快就不合理了。例如上例中，工商局就没有必要要求税务局实时地提供企业完税百分比，对于工商年检工作来讲，只要赶在年检之前就行了，对于信用判断，由于信用有着一定的稳定性，用上个季度的数据也就够了。用批处理取代实时的信息共享将能大大降低处理成本，提高可靠性。对于共享速度的过高要求还特别容易出现在为领导服务的系统中。有的人认为领导级别高，因而共享要求应当最快，这实际上也没有必要。领导处事需要的是深思熟虑，而不是看着键盘争分夺秒。适当地降低速度会给系统设计带来更大的回旋余地，会使系统更简单、更稳定也更易于实现。　　3.尽量避免细节共享.避免系统交连。除开特殊的操作要求之外，我们应当尽量避免细节信息的共享，尤其是实时的细节信息的共享，因为这会给系统设计带来很大的麻烦与安全的风险。目前，电子政务中大多数信息共享是面向宏观决策，为领导服务的，这就更不要引入细节的共享，引入细节共享可能需要进入系统的内部，会使各部门的系统安全管理复杂化，增大风险。适度的信息孤岛是有利于系统安全的。此时怎样来促成孤岛间的信息共享呢？我们可以通过建立一个信息共享缓冲区的办法来实现。各独立系统通过标准化的接口与缓冲区进行信息交换，这将使得信息共享减少了对各独立系统的干扰，不仅有利于各系统的管理与安全，也使得系统之间的信息共享更容易实现。　　4.在评估信息共享功能的价值时，要考虑应用的概率与替代的渠道。有些设计人员会对某些技术性很强，但使用概率低的功能情有独钟，因为这能显示某种“技术水平”，而对于那些使用非常频繁的常用功能的改进不屑一顾，这是一种恶习，必须要改过来。我甚至主张砍掉那些使用概率低的华而不实的应用，让系统朴素一些会带来更多的效益。在设计信息共享的技术方案时，我们不要忽略那些非IT的替代信息共享渠道，如印刷资料、报刊、互联网、会议与口头流传。很多信息自己通过这些渠道在共享着。对这些渠道的认识可使我们更加谦虚一些，特别是在宏观信息的共享上，不要迷信单一的IT渠道。不要期望信息共享系统会带来许多重大发现。真正能发现问题的是人而不是系统。　　六、信息共享与政府信息公开　　1.通常政府工作人员对信息共享的关注要多于信息开放，这在某种意义上是从政府工作方便出发的，但是政府应当以更多的精力来关注政府信息开放，因为信息开放的效益更容易实现。信息开放本身就是更大范围的信息共享，这对于改进政府的形象，加强社会的监督，推动政府的职能转变有着更大的意义。同时，政府的信息开放将能更有效地推动政府内部的信息共享。　　2.信息不开放要经过严格的审批。过去政府对信息开放没有要求，而泄密要受处罚，这使得人们都不愿意做信息开放，按照今天世界信息开放的惯例，开放是原则，不开放是特殊，需保密的数据需要进行审报，获准后才可不开放。政府应当加快信息公开法规的制定与执行，限时要求政府各部门的信息开放，以开放来推动政府改革，以开放来推动政府部门间的信息共享。　　3.优先建好开放资料的信息共享系统。对于一个信息共享系统来讲，并不是有保密的内容就增加使用价值，实际应用中恰恰相反，最常用、最有价值的数据常常是开放的数据，这样的数据引用、宣传、发表都不会发生问题。麻烦的反倒是那些内部保密的数据，会给使用者带来很多的不方便，不能记，不能引用，不能丢失。而且能够提升我们的见识、加深对问题的理解，最有用的还是公开的资料。所以信息共享系统的建设一定要先从公开资料的更方便的共享做起，不到非用不可的时候，还是不做涉密共享系统为好。　　4.政府内部信息共享系统，要注意引进外部资料。政府内部的信息共享，一般都是指面向领导的、以知识共享服务为中心的系统，其目的是通过更丰富有效的信息服务来提高各级干部的知识、素质、见识，进而提升政府的决策能力与政策水平。在这样的系统中仅仅是沟通各部门的信息作用是很有限的，工作人员更加关注的是外部的信息，包括国际的、全国的、其它地区的信息。恰恰是这些外部的资料对人们的知识、视野、见识的提高帮助最大。因此政府内部的信息共享系统不仅要关注部门间的信息共享，更要关注对外部信息共享，要有计划地、有重点地购入外部资料来丰富内部的信息资源，只有这样内部信息共享系统才会受到工作人员的欢迎。　　七、信息共享与安全保密　　1.涉密的系统越小才桨踩Ｓ捎诠一艿氖够岫怨依娲粗卮蟮乃鹗В晕颐且×拷畔⒐蚕硐低秤肷婕肮一艿南低撤掷肟Ｉ婷艿南低骋叫≡胶茫庋欣诒Ｃ埽灿欣诠芾怼Ｉ婷芟低车纳杓朴τ勺诺牟棵爬醋觯捎诒Ｃ鼙旧淼奶氐悖膊恍枰嗟墓蚕怼Ｏ拗票Ｃ芟低车墓婺＃灿欣诮谠汲杀荆蛭Ｃ芟低车某杀净岣叩枚唷? 　　2.信息共享系统应当做成不涉及国家机密的系统。涉及国家机密的内容进入政府的信息共享系统，并不带来多少服务的价值，却使系统成本急剧升高，例如需要物理隔离，以及在使用中会带来一系列审核的麻烦，从而会大大降低共享系统的服务效率。政府的信息共享系统还会有不能公开的工作秘密、企业商秘与个人隐私，但是这时可以按照保密的级别来处理信息保密与安全问题，可以使用更经济合理的信息安全保密的产品，而不必受过多的政治干预，而这对加快系统的建设，提高服务效率是非常重要的。　　3.将信息共享系统的保密级别限制在商密级别之内，对应用将大有好处。保密资料进入信息共享系统弊多于利。它将增加应用的复杂性使很多人不愿意问津。使用者的减少就使得信息共享效用大打折扣。实际上现有的机要文件的管理办法并不急于信息化。政府信息资源共享系统先从内部文件的级别上开始做起，肯定会更加有效。待有了充分的经验之后再做复杂的事也不迟。　　4.要重视信息共享系统的全面安全。除了防止非法入侵外，还要更多地关注各种可能妨碍系统正常工作的侵扰，如病毒危害、垃圾邮件，以及其他能造成系统不能正常工作的事件，加强有关人员的管理。在保护政府内部的工作秘密同时，还应关注企业商密与个人的隐私。相对于政府来讲，它们是弱势，政府应当关注商密与隐私的保护。只有做好这些工作，信息共享才能更加顺利。　　八、信息共享与部门利益问题　　1.对政府部门的利益问题要具体分析。笼统地指责部门信息私有化并不利于问题的解决。部门对信息共享方案的不支持有多方面的原因，这其中有些是不合理的经济利益问题，有些是由于信息共享方案设计不当给部门带来了过重的负担和安全风险，也有实际工作中的具体困难。必须对这些问题具体分析，分别处理。　　2.首先要杜绝政府部门利用自己掌管的信息资源做赢利性经营。在信息共享的试点中，经常碰到工商局不肯将企业登记的数据给税务部门，原因是工商部门利用这些数据来收取企业名称查询费及其他咨询费用。这是一种不合法的经营行为，如果不加以制止，信息共享永不可行。工商管理部门应当与赢利性的企业名称查询、企业咨询的机构脱钩，可以将这些资料公开拍卖给多家企业，让它们去经营。政府部门理应只做免费的服务。　　3.要用有外部效果的事情来带动政府各部门的合作，促进信息共享。信息共享是电子政务的工具，而不是目的，要通过设计一件一件有外部效果的事情来带动信息共享。一件事情外部效果明确，领导更有理由支持，各部门也容易合作。对于没有明显外部效果的信息共享，我们还是少做为妙，因为这是一种徒劳无功的事情。　　4.对于需要各部门支持的信息共享要求，一定要精心优化，既要有共享价值，又要降低信息提供者的负担。信息提供者的负担越轻，推进也越容易。所以共享内容的选择要慎重，要实用精简，不要过多的细节数据，在速度上也要适度，能用批处理的方式就不要用实时的方式，以降低系统相互连接的复杂性和安全风险。我们替信息提供者考虑得越多，信息共享的推进就会越顺利。　　5.对共享信息提供者的超额工作量，一定要有适当的补偿。一个信息共享系统经常会碰到这样的现象：一些部门增加了工作量与开销，而得到效益的却是另外的部门，对于这种额外增加的工作量与经费支出，应当有合理的补偿措施，如增加编制，增加制作运行经费等等。合理的补偿，如果长期不得解决，将使得信息提供部门增加消极情绪，这将导致信息维护的质量下滑，甚至会使系统逐渐瘫痪。合理地处理这些实际的困难是很有必要的。　　作者：胡小明国信息协会副会长国家信息中心副主任
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