政务信息化若干问题思考(一)

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政务信息化若干问题思考(一) 电子商务直通车发表时间：2005年5月20日信息来源：echinagov
前年底，国家信息化领导小组第一次会议把“政府先行，带动信息化发展”确立为我国信息化建设的方针之一，并把“抓好电子政务工程建设”作为今后工作的重点。会后，国务院信息办、国务院办公厅召开一系列会议，研究推进政务信息化建设。在会议讨论中，’笔者发现大家对一些共性问题的认识尚未统一，对一些基础性问题如何解决仍有争议。这与电子政务建设即将全面启动的形势相比，显得不够协调。本文对政务信息化若干问题进行了初步思考，不求全面，但求对推进工作有所启示。　　 “三网”还是“两网”? 　　目前，对政务信息化网络架构的认识比较混乱。有人说是“三网”，有人说是“两网”；即使是同一个名词，实际指的往往不是同一个网络，讨论时常常你东我西。因此，这个问题逢会必讲，但又总是讲不清楚。实际上，“三网”、“两网”完全是从不同角度划分的结果，所谓“横看成岭侧成峰”，不存在你死我活的利害关系。问题的关键是，无论“三网”还是“两网”，首先要明确概念，避免不必要的争论：其次要明确各自的适用领域，到什么山上唱什么歌，从工作需要的角度选用不同的分法。　　 “三网”的概念早有明确表述。2000年，国务院办公厅在阐述政务信息化建设目标时，提出了“三网一库”的概念。其中“三网”是指：各地区、各部门的办公业务网，简称“内网”；以国务院办公厅为枢纽的全国政府办公业务资源网，简称“专网”：面向社会的政府公众信息网，简称“外网”：“一库”是指政府办公业务信息资源数据库。“三网一库”的概念简单明了，纲举目张，提出后迅速被广大政务信息化工作者所接受和认同，对推进政务　　信息化建设发挥了重要作用。　　 “三网”的概念秉承了传统的网络划分方法，“内网”、“专网”和“外网”分别对应于内部网(htranet)、外部网(EXtranet)和互联网(Internet)。其中，“内网”是处理各单位内部办公业务的网络，“专网”是各单位之间交换和共享信息的网络，“外网”是各单位向社会发布信息和提供服务的网络。因此，“三网”的概念特别适合于应用建设的部署。比如，国办下发的《全国政府系统政务信息化2002年度建设和应用任务书》中，对今年的主要任务就是按“内网”、“专网”和“外网”分类表述的。 “两网”的概念目前还没有普遍接受的表述，本文称之为“政府内网”和“政府外网”。其中，“政府内网”包括“三网”中的“内网”和“专网”，实际上是政府系统内部专用的计算机网络，运行的是政务信息、管理信息、决策指挥信息和应急指挥信息，必须和非政府网物理隔离。“政府外网”指的是部门专业网，在“三网”中没有对应概念，运行的是社会监管和公共服务信息，一般和非政府网互联，甚至和互联网互联。“政府内网”和“政府外网”均由政府建设和管理，而“三网”中的互联网既不是政府建设，又不是政府管理(指技术管理)，政府只是一个平等用户，笔者认为没有必要列入政府网络的范畴。　　 “政府内网”的特点：一是内部专用。仅供政府内部使用，所有用户都是政府公职人员。二是高度涉密。这个网上运行的四类信息即使没有标明密级，在没有正式形成之前，也应当是保密的。三是物理隔离。不仅要与互联网隔离，而且要与所有非政府网隔离。四是全面覆盖。必须覆盖各级政府部门，确保政令畅通，不留死角。　　 “政府外网”的特点：一是可有可无。具体到一个政府部门来讲，可能不需要外网。如不承担社会监管和公共服务职能的部门，没有独立的组织机构体系的部门等。二是可大可小。根据社会监管和公共服务相对人的数量以及部门组织机构体系的大小，“政府外网”的规模可大可小。三是可通可断。各部门“政府外网”不要求互联互通，是通是断完全根据实际工作需要来定。　　 “两网”的概念特别适合于网络建设的部署。一方面，近年来许多国务院部门建成了本系统的专业网，而且目前政务信息化建得最好、最有成效的首推这些网。如海关系统的业务计算机网络，已建成多年并取得了显著效益。由于要办理政府业务，这些网必须和非政府网甚至互联网相联，无法纳入“三网”架构。“两网”将其包括在内，有利于推进此类网络的建设。另一方面，“三网”中的“外网”实际上是指建在互联网上的网站应用，属于应用建设的范畴，不属于网络建设的范畴，剔除以后政府网络建设的任务更加明确。　　在建设方式上，“政府内网”属国家基础设施，应当由国家统一规划建设，供各级政府使用。目前，一提政务信息化建设，大家首先想到的是建一个什么样的网，然后才是上什么应用。这是不利于政务信息化发展的。比照电信体制，基础设施由国家建设，电信运营商只需考虑提供哪些增值服务即可。“政府内网”由国家统建，还可以避免重复建设，集中力量把网做大、做好。“政府外网”需要则建，不需要则不建，而且主要采用在公网基础上搭建虚拟网的方式，降低网络建设成本，缩短建设周期，便于数据交换和共享。　　在接入方式上，“政府内网”既可以从地方政府按“块”接入，也可以从主管部门按“条”接入。前者适合于各级政府的组成部门，后者适合于实行垂直领导的系统。海关采取的就是第二种接入方式，2001年底实现了总署机关与各直属海关单位的计算机涉密联网，今后将逐步延伸到各隶属海关，争取成为第二种模式的代表。　　安全保密怎么办? 　　安全保密是政务信息化建设的核心问题。如何在充分利用现代信息技术提供的便利的同时，确保国家秘密的安全，是每一个搞电子政务的国家必须解决的重大课题。目前，我国安全保密的规定很多，但操作性不一定很强。因此，实际工作中存在两种错误倾向：一种是无所作为，什么都不做，什么问题都不会出：一种是不管三七二十一，先做起来再说。这两种倾向，对政务信息化的健康发展都是不利的。在安全保密问题上，必须解决以下几个问题：　　首先，正确处理安全和发展的关系。小平同志讲，发展是硬道理。在政务信息化建设过程中，不发展或限制发展求得的安全只能是一时一地的安全，从长远和全局看是最大的不安全。政务信息化只有做起来了，才能不断提升安全保密的技术和管理水平。　　其次，消除对电子信息的安全歧视。有人总认为电子信息比纸质信息更不安全，纸质信息一旦变成电子信息，安全保密要求就自觉不自觉地提高了。比如，不同安全级别的单位之间，原来是可以交换纸质信息的，但这些单位建成计算机网络后，有人认为这些网不能联，或者要求较低安全级别的单位必须提升到较高的安全级别。实际上，单位的安全级别是根据该单位处理信息的密级确定的，信息是用纸张处理还是用计算机处理，其密级并不会变。当然，联网以后从整体上看网络受攻击的可能范围大了，需要在防攻击上进行加固。　　第三，由国家统一建设政府安全保障体系。对政府而言，信息安全就像国防一样，必须由国家统起来，不能各地都去自搞一套。否则，安全保障就是一句空话。国办“二邮系统”在这方面开了一个很好的先例，解决了政府之间广域网信息传输的安全问题。现在要把这种做法延伸到政府内网上去，延伸到应用安全上去，从整体上解决政务信息化的安全保密问题。只有这样，才能避免“木桶原理”对信息安全带来的隐患。另外，各部门单独规划建设的做法，也不利于从总体上控制建设进度。　　最后，强化国家主管部门的服务职能。目前，国家主管部门的主要工作是制定规则、检查规则执行情况。规则本身的可操作性暂且不说，方案报批、文来文往的做法也与形势的发展不相适应。下一步政务信息化建设全面启动后，国家主管部门应当参与到政务信息化安全保密的规划建设中来，为各地方、各部门提供具体的设计、监理服务，打破安全保密的瓶颈制约，为促进政务信息化发展做出贡献。　　统一什么?如何统一? 　　政务信息化建设从一开始就强调统一，对此大家没有异议。但究竟统一哪些，统到什么程度，认识则很不一致。有的同志提出，机关办公的方式大同小异，由国务院牵头搞一套通用软件，全国政府统一使用就行了。这种简单化的说法，值得商榷。　　一是政府工作的内容千差万别，我国政府由这么多部门组成就是明证。即使是机关办文、办会、办事等共性事务，具体操作上差别也非常大。开发一套统一软件实际上是不可能的。即使在信息技术高度发达的西方国家，也没有发达到所有政府部门用同一套软件办公的程度。二是搞政务信息化必须处理好继承和发展的关系。我国各地区、各部门政务信息化的发展很不平衡，有些单位已经形成了相对完善的应用体系，并取得了明显成效；大部分单位都已起步，基础工作基本完成：少数单位还是一片空白。如果这时强行推开一套软件，许多单位要抛弃原有的软件，造成巨大的资源浪费。特别是哪些已经用得很好的东西，更没有必要推倒重采。　　三是不利于调动各方面的积极性。如果提出搞一套全国统一的政务信息化软件，各地方、各部门势必停止自己手头的工作，坐等统一软件的出台。事实证明，做任何事情，离开了参与各方的主动性和积极性，都是不可能成功的。　　四是统一软件的技术支持是个大问题。全国政府都用一套软件，对技术支持的要求非常高。就目前我国信息产业所处的发展阶段而言，要找到一家在全国范围内有技术支持能力的公司不太容易。　　笔者认为，政务信息化软件的多样性，有利于发挥各级政府的积极性和创造性，让有条件的单位先行一步，促进共同发展；有利于推动公司企业提供更好的技术和服务，避免技术龚断的风险。因此，不宜过分强调统一软件。对政府来讲，真正重要的是数据。各部门之间交换和共享的主要是数据，而不是计算机软件。而数据的交换和共享，正是当前政务信息化建设的薄弱环节，必须对统一数据标准、提供数据交换技术投入更多的关注。　　首先是统一数据标准。对于统一数据标准的必要性、重要性，大家认识比较一致，本文不再赘述。　　其次是提供数据交换技术。经过简单调查就可发现，大家都有交换数据的愿望，但缺乏相关平台和技术。特别是异质系统之间的数据交换，如不同数据库系统底层数据的交换、不同电子邮件系统的互通等，均属于这个范畴。数据交换问题如果让各单位自己去点对点地联系解决，效果必定既慢且差。如果由国家统一协调解决，研究提供相关技术，可以充分利用现有建设成果和信息资源，在尽可能短的时间内，形成政务信息化联网操作、资源共享的良好格局。　　总之，网络建设、安全保障、数据标准和交换技术问题，是推进政务信息化建设必须研究和解决的共性问题。这些问题只有理清思路、加强统筹，才能解决得快、解决得好。在这个前提下，各地方、各部门可以把主要精力放在推进应用上，确保我国政务信息化建设在短时间、少投入的情况下，取得大的发展。
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