电子公文与信息交换系统的建设和应用推进

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电子公文与信息交换系统的建设和应用推进电子商务直通车发表时间：2005年9月17日信息来源：信息化建设
作者：刘泉宝一段时间以来，全国不少地方都在建设自己的电子公文与信息交换系统。广州也于2003年开始组织建设“广州市政府电子公文与信息交换系统（简称交换系统）”，并于当年投入试运行。到目前为止，全市42个政府部门使用该系统进行电子公文的交换，系统运行正常，反映良好。一、准确把握系统现状，全面分析系统需求，明确系统建设目标众所周知，行政机关的公文（包括电报）是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，在推进政务信息化建设的过程中，对于市政府办公厅来说，解决好电子公文的生成、办理、传输和归档等问题，从某种意义上说，就抓住了办公厅政务信息化建设的关键。目前，有相当一部分政府办公厅（室）公文的网上办理、归档等都先行了一步，其基本做法是：对于发文，首先通过文字处理软件（如Word或WPS）起草文稿，打印生成纸质公文，并将纸质公文作为附件，随同办公自动化系统上的公文呈批表在网上拟办、审核、审批和签发，校对后在印刷厂印刷，最后通过交换站进行纸质公文的分发和交换；对于收文，首先将收到的公文进行拆封、登记，然后通过扫描进行电子化处理，并将扫描后形成的图形文件作为附件，随同办公自动化系统上的公文呈批表在网上进行拟办、审核和审批，最后归档。从上述过程我们不难以发现办公自动化的推进所走的路线是：电子（在计算机上起草公文）→纸质（印刷厂印刷）→电子（扫描）。显然，这条路线是不科学和不合理的。因此，电子公文与信息交换系统的建设和推进为解决这一问题提供了可能。不言而喻，建设电子公文与信息交换系统的目标就是要使政府机关上下和左右相互之间以电子的方式通过计算机网络进行电子公文与信息的交换，避免纸质公文这一环节。二、合理划分系统边界，科学规划系统功能，精心组织系统建设（一）系统建设边界分析在规划电子公文与信息交换系统建设之初，首先面临的问题是如何界定电子公文与信息交换系统的建设边界？它与现行正在使用的办公自动化系统之间的关系怎样？…我们曾经考虑将办公厅现正在使用的办公自动化系统的功能加以扩充，新增交换电子公文与信息这一功能。但这样做意味着今后在推广使用该系统时，必须将各单位现有办公自动化系统更新换代，统一到办公厅所使用的办公自动化系统上来。考虑到全市各单位办公自动化系统的应用水平参差不齐，有的单位办公自动化系统用了很长时间，也用得很好，如果强行换掉，极有可能造成浪费；而且这样的办公自动化系统其复杂度将会大大增加，不利于今后的运行和维护。因此，在系统边界的划分上，我们将交换系统建设同办公自动化系统分开，并且界定交换系统只解决电子公文与信息的交换和传输以及在交换和传输中出现的问题，并提供电子公章的制作、管理和盖章验证等相关功能。至于公文的起草、拟办、呈批、签发和校对等仍由办公自动化系统来完成。有了上述边界的划分，我们对交换系统同其他应用系统的关系作了如下分析和梳理：１、交换系统与各单位办公自动化系统之间的关系。交换系统是全市政府机关的一个公共应用系统，它与各单位的办公自动化系统通过制定标准的接口规范来实现两个应用系统之间的互联。２、交换系统与内部门户网站之间的关系。内部门户网站提供交换系统登录的入口，并通过接口读取交换系统部分信息，在网站上发布交换信息公告。３、本交换系统与其它交换系统之间的关系。就职权和职责来说，本级政府的交换系统只能管理到本级政府的相关机关单位。对于上级政府或下级政府的交换系统来说，本交换系统通过提供开放的技术和接口等规范实现同其它交换系统之间的互联。（二）系统功能分析 1．电子公文与信息的交换。在交换方面要求收发方可以方便地进行电子公文与信息的接收和发送，并能自动发送回执；收发方的电子公文其内容和版式等要完全一致，不可随意更改；除收发方授权人员外，其他任何人均不能查看电子公文的内容；发送方对接收方带红色电子公章的电子公文，其打印份数是可控的等等。２、电子公文与信息交换信息的监控。监控方面要求具有公文管理员权限的人员可对收发文的情况进行实时监控，显示公文当前状态；对应收公文而未收的单位和个人可以进行催收提醒（包括手机短信）等等。３、系统的权限和日志管理。主要包括根据实际需要开设用户、角色定义和用户授权；自动记录系统的操作日志（包括登录时间、登录用户、登录IP、登录后的操作、登出时间等）；系统的日常备份和错误处理等等。４、电子公章系统。既相对独立于交换系统又与交换系统相联系，共同完成在电子公文上加盖电子公章的任务。其主要完成的功能包括电子公章的制作、作废、公章密钥的发放、安全措施、管理维护、日志备份等等。５、系统的安全性。安全方面主要包括用户身份的安全；电子公文与信息的安全、可控和可管理以及交换对象的可靠安全等等。６、系统可扩展和可维护性要求。７、技术路线分析。交换系统的应用并不同于传统意义上的以数据为中心的计算，它更关注信息的传递，其特点是需要涉及大量的相关人员、数据，需要大量的交互与协调。因此需要一个坚固可靠、安全、可管理的符合Intranet/Internet标准的系统，这个系统能够跨操作平台运行，可以屏蔽操作系统的差异，确保可以联结从高端到低端的各种计算机设备，以便能够充分利用现有的计算机资源。因此，在系统分析、设计与程序实现的各个环节中，采用面向对象的方法。系统采用开放性框架体系构筑，使用浏览器-服务器模式（B/S 模式）实现，在文件传输中全面采用XML技术与基于XML的Webservice技术等等。（三）系统的组织实施对于这样一个涉及全市多个单位使用的应用系统，在组织实施的过程中，每一步每一个环节都要充分准备，精心安排，周密部署。为此，我们采用如下办法：１、认真写好招标文件，并将招标方案以办公厅的名义发文至各使用单位进行征求意见，修改完善后作为正式的招标文件书。２、严格按招标程序进行项目招标，选择有实力的广东智软公司作为项目的承建商。３、引入信息工程监理，对项目实施全过程进行有效监理。４、在进行系统需求分析时，引入可视化的图形页面和文字表述相结合的方法撰写系统需求分析说明书，避免因用纯文字表述而带来语义上的歧义。５、定期向各使用单位及时通报系统建设情况和进度，不断收集各单位的修改和改进意见。６、按两个阶段组织验收。即项目完成并试运行结束作为第一阶段进行中验，发现问题，完善系统；系统正式运行一年后作为第二阶段，根据系统的运行情况进行终验，以确认系统是否达到设计要求。三、正确界定系统角色，适当调整岗位职责，优化重组业务流程在组织系统建设的过程中，首先要对系统中的各种角色进行界定。即在充分考虑现行工作岗位和职责的前提下，结合信息技术的特点和系统功能，将系统中各角色的职责进行分析和梳理，并加以明确，为交换系统的权限管理和应用推进打下坚实的基础。以电子公文为例，其中所涉及的角色及其职责划分如表一所示。角色明确界定后，我们对电子公文的网上交换流程进行了分析和整理。仅以电子公文的发送流程为例，在交换系统中电子公文的发送流程包含三个环节，即电子公文的制作（将审核、签发、校对后Word 或WPS文件转换为不可更改的Ceb格式文件，上传至交换系统）、加盖电子公章和网上分发。如图三所示。其余工作则在交换前或后由办公自动化系统或其它系统来完成。必须指出，按照这样一个流程设计系统，投入使用后其结果必然会改造原有交换流程，给工作人员的工作习惯和思维习惯带来冲击。在个别环节上，有的工作人员的工作量甚至会增加，这是我们应该分析得到的，在思想上也应该是有所准备的。但总体来说，可以减少工作人员，节约交换成本，提高工作效率。四、技术问题用技术的办法解决，管理问题用制度解决，稳步推进系统应用在交换系统建设和应用推进的过程中，对于许多技术、规范和管理等方面的问题，我们按照技术和管理分类，属技术问题，就同承建商进行讨论，用技术的办法加以解决；属于管理规范等方面的问题，通过制定相关制度规范等加以解决。避免将管理上的问题强加到技术上，增加解决的难度。当然，这些问题的解决都是在本单位的职权、职责范围内能解决的。如果超出这一范围，我们也就无能为力了。针对碰到的问题，我们探索着解决的主要问题如下： 1、技术上对交换的电子公文要求不可更改、能加盖电子公章、防止非法复制、防止屏幕拷贝、打印份数可控等，北大方正公司提供的产品ceb基本上能满足要求，其它要求通过协商，提交给北大方正公司对产品加以改进。２、法律上如何保证电子公章的法律效力。我们通过制定并颁布《广州市电子公文和信息交换管理试行规定》来认定在交换系统中所交换的带电子公章的电子公文在广州市政府的管辖范围内具有法律效力。３、标准规范上严格按照《国家行政机关公文标准》制作电子公文，同时通过制定《广州市电子公文与信息交换系统接口标准》实现交换系统同各单位办公自动化系统之间的互联互通。 4、使用上我们制定了《广州市政府电子公文与信息交换暂行办法》，在管理层面上用制度来推进和保证交换系统的应用。尽管如此，但我们仍然有如下问题不得其解。一是有公文交换的单位同内网连网范围的矛盾。也就说按照现在的相关政策，有公文交换的单位不一定可以连进内网。另外，本级政府交换到上级政府的电子公文是否有效，通过彩色打印机打印出来的红色公章是否具有法律效力，归档是否有效等等。二是带有国徽的电子公章的制作其审批程序如何，谁来认定这类电子公章制作的合法性等等。电子公章的技术标准和规范在哪里等等。三是上级机关的电子公文技术标准是什么？上下级机关单位的交换路由标准或规范又是由谁来制定等等。（作者系广州市政府办公厅政务信息中心主任）
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